申请人不服被申请人对其举报事项作出的《答复函》（大证监诉求答复〔2021〕11号，以下简称《答复函》），向中国证券监督管理委员会（以下简称中国证监会或本会）提出行政复议申请。本会受理后，依法对本案进行了审查，现已审查终结。

　　申请人请求撤销《答复函》，责令被申请人履行职责，对申请人举报的时空客集团股份有限公司（以下简称时空客）涉嫌大规模固定资产造假、巨额债务未披露、二次定向发行虚假出资、股票发行欺诈；东兴证券股份有限公司（以下简称东兴证券）、北京大成律师事务所（以下简称大成所）、致同会计师事务所（特殊普通合伙）（以下简称致同所）、辽宁众华评估评估有限公司（以下简称众华评估）为时空客挂牌、定向发行、重大资产重组、年度报告出具了虚假陈述的推荐报告、审计报告、法律意见书、验资报告、评估报告、合法合规性意见等违法事实进行立案调查，查清违法事实后，依照法律来追究被举报人及相关责任人员的法律责任，对责任主体进行行政处罚。主要理由为：时空客企业存在未依法履行信息公开披露义务，在公告的证券公开转让及定向发行文件中隐瞒重要事实、编造重大虚假内容、违法改变定向发行证券所募集资金用途的问题。东兴证券存在报送、提供的信息和资料有虚假记载、误导性陈述或重大遗漏，未履行“审慎经营，勤勉尽责，诚实守信”义务的问题。致同所、大成所、众华评估存在未勤勉尽责，所制作、出具的文件有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的问题。

　　被申请人复议答复认为，时空客于2014年10月在全国中小企业股份转让系统（以下简称股转系统）挂牌，主办券商为东兴证券。申请人沈峰、费晓红于2015年通过证券交易市场首次买入时空客股票成为时空客股东，沈峰参与了时空客2015年的股票定向发行。申请人周云波通过参与时空客2015年股票定向发行成为时空客股东。其中，沈峰、周云波为时空客实际控制人王恩权的一致行动人，沈峰在2016年2月至2016年11月期间担任时空客董事；周云波在2016年2月至2016年6月期间担任时空客监事，2016年6月至2017年2月期间担任时空客董事。期间，申请人沈峰、周云波在时空客2016年半年报中签字保证半年报的真实、准确、完整。

　　因信息公开披露违法违规，被申请人经调查于2016年10月26日作出《行政处罚决定书》（〔2016〕1号，以下简称《处罚决定》），认定时空客在2014年10月至2016年5月11日间，存在未按规定及时披露与关联方关联交易的信息披露违法违反相关规定的行为，对时空客及相关责任人员分别作出行政处罚。2019年7月，时空客从股转系统摘牌。因时空客公司高管、经营场所发生多次变更，财务资料及相关合同、凭证均已灭失，被申请人未能从时空客处获取印证申请人举报事项的相关资料。

　　（一）关于时空客公开转让说明书、2014年年报、2015年半年报、2015年年报等文件中户外广告资产线.关于公开转让说明书里面37根高速公路单立柱广告牌（高炮）的真实性问题，被申请人通过约谈时空客原实际控制人王恩权、致同所经办人等，王恩权否认高速公路单立柱广告牌存在虚假的情形。被申请人比对了申请人举报点位与公开转让说明书里面37根单立柱广告牌的点位。上述37根高速单立柱广告牌均取得了辽宁省高速公路管理局2011年下发的行政审批手续并附有具体建设点位。被申请人调取了致同所、大成所、中准会计师事务所（以下简称中准所）工作底稿中的入账凭证、发票，其中，上述37根单立柱广告牌，付款手续清晰，付款金额与合同约定金额一致。综上，申请人认为的公开转让说明书里面28根高速公路单立柱广告牌为虚构的事实不能成立。2.关于武警宾馆广告牌的真实性及中介机构责任问题，相关广告牌建造合同、入账凭证、第三方租赁合同、第三方租赁款等资料齐全。经询问王恩权，王恩权亦否认武警宾馆广告牌为虚假的事实。根据以上资料，被申请人无法得出武警宾馆广告牌为虚假的结论，未发现东兴证券、大成所存在未勤勉尽责的情形。3.关于开发区自由港广告牌的真实性及中介机构责任问题，被申请人调取了相关中介机构执业中获取的开发区自由港广告牌的行政审批手续、委托制作合同、租赁合同、广告牌制作合同、付款账目明细，根据2017年中准所审计工作底稿，至2017年12月31日，时空客一直将开发区自由港广告牌认定为公司资产，上述广告牌也一直在时空客固定资产账目上，中准所2017年对其进行了现场盘点。因行政审批手续与户外广告牌真实性之间并无关联，因此申请人所述的审批手续晚于固定资产入账时间的理由不能得出自由港广告牌为虚假的结论。因时空客账目丢失，被申请人未能获取时空客开发区自由港广告牌的全部付款凭证及入帐凭证，未发现东兴证券、大成所存在未勤勉尽责的情形。4.关于龙王庙桥墩广告，被申请人经核查，根据调取的致同所2015年审计访谈记录，张某认可龙王庙桥墩广告实际为106面，由其制作安装，金额为275万元，同步转让的还有9根高速路单立柱广告牌，金额为270万元，合计545万元，张某亦认可时空客已支付545万元转让款。中准所2017年审计现场盘点时，上述桥墩广告依然在使用（有照片），但现在已经拆除。因公司账目丢失，被申请人未能确认桥墩广告牌转让费用是否已支付完毕，但张某认可资金已支付完毕。因龙王庙桥墩广告由时空客使用第一次定向增发募集资金制作，导致时空客存在募集资金实际用途与披露用途不符，存在提前使用募集资金的情形。时空客募集资金实际用于支付106面龙王庙桥墩广告牌，另有418.5万元（即申请人举报的时空客披露的龙王庙桥墩广告75面）在2015年审计时被认定为王恩权的资金占用，列入其他应收账款。时空客2015年年报对龙王庙桥墩广告的数量、金额进行了调整，因此出现申请人认为的时空客2015年年报、2015年半年报中关于龙王庙桥墩广告表述不一致的情形。5.关于金州380面公交站牌，被申请人经核查，上述380面公交站牌实际由于某制作安装，因于某无法开具发票，通过北辰英泰（大连）装饰工程有限公司（以下简称北辰英泰）开具入账发票。于某在访谈纪要中认可时空客已于2016年3月份付清全部款项。同时，中准所在2017年审计时盘点了部分公交站牌（有照片），证实上述广告牌真实存在，王恩权在笔录中也承认金州有公交站牌400余个，被申请人依据现有证据无法得出金州380面公交站牌资产造假的结论，时空客存在2014年年报380面公交站牌实际供应商披露不准确的情况。6.关于2015年半年报、年报中18根单立柱广告牌，经调查，时空客2015年新增单立柱广告牌18根，其中，半年报新增9根，年报新增9根，根据被申请人获取的制作合同，分别来源于大连市金州美丽大自然装饰设计艺术中心、张某，合同附有具体点位。2017年中准所审计时，对上述18根单立柱广告牌进行了现场盘点，除有一根未附盘点照片外，其余17根均有盘点照片。由于申请人提供的沈阳翰持广告传媒有限公司买卖合同所附点位不明确，被申请人无法判断与上述18根单立柱点位是否重复，故被申请人无法判断时空客是不是真的存在伪造沈阳翰持广告传媒有限公司资产的行为。综上，根据现有证据，被申请人无法得出时空客2015年新增的18根单立柱广告牌为虚假的结论。7.关于收购大连万征广告有限公司（以下简称万征广告）时涉及的金州桥体广告，根据致同所审计万征广告时的审计工作底稿，其中，万征广告于2015年2月与北辰英泰签署了制作9座金州桥体广告牌的合同，金额250万元，附有付款发票。因为北辰英泰属于开具发票的空壳公司，被申请人无法判断上述9座桥体广告的真实制作方或出售方，但据中准所审计2017年年报时的审计盘点，确有上述9块广告牌，且时空客2017年公告将上述9座桥体广告出售，评价估计价格属于参考价值，具体交易价格由买卖双方确定，桥体广告250万元的交易价格在评价估计价格区间之内，因此无法得出虚增价值的结论。8.关于时空客通过精拓英泰（大连）科技有限公司（以下简称精拓英泰）伪造大连高新区戏游公司资产的问题，《刑事判决书》（〔2018〕辽0211刑初156号，以下简称《刑事判决》）未认定王恩权存在利用精拓英泰虚开增值税发票的情形，被申请人在《处罚决定》中认定了时空客存在未披露与关联方精拓英泰的关联交易的行为，已进行了行政处罚。9.关于《刑事判决》认定的时空客虚开增值税发票1,648.5万元问题，经调查，致同所在2015年年报审计时，会计师已经发现了时空客原实际控制人王恩权存在资金占用问题，通过走访确认了部分资产的实际来源，同时调整了财务数据，并于2016年4月27日出具了《关于时空客控制股权的人、实际控制人及其关联方资金占用情况的专项意见》，审计确认时空客及其关联方占用挂牌公司资金6,607.7万元，将其列入财务报表其他应收账款余额中，已经涵盖了上述1,648.5万元。被申请人在《处罚决定》中已对上述行为进行了行政处罚。

　　（二）关于时空客两次定向发行募集资金的问题。1.对时空客募集资金行为的核查，被申请人调取了致同所为时空客两次定向发行募集资金出具的验资报告及工作底稿，调取了时空客建设银行尾号为5432银行账户在两个时间段内的银行流水。时空客两次定增均已完成缴款，不存在虚假打款的情形，但时空客未能按照《股转公司股票发行业务指南》（2013年）第一条（四）“股份公司在取得股份登记函之前，不得使用本次股票发行募集的资金”的规定，提前使用了募集资金。关于募集资金的使用，《非上市公众公司监督管理办法》并未予以规制，全国中小企业股份转让系统有限责任公司（以下简称股转公司）依据其业务规则对时空客提前使用募集资金的问题进行了自律处分。

　　（三）关于巨额债务、担保未披露的问题。经向王恩权了解，王恩权本人任职期间，以个人名义借了巨额债务，只有个别债务提供了担保，但基本上没有以公司名义借贷。从举报材料来看，申请人并未提供除公告文件之外的证据，如借贷合同等。依据现有证据，被申请人无法判断债务的真伪性，也无法确定申请人举报的债务是王恩权本人的债务还是公司债务，因此，无法认定时空客存在未披露债务的情形。此外，上述债务均已通过公司公告的形式进行了信息公开披露，即便债务是真实存在的，违背法律规定的行为也已经进行了纠正。

　　（四）关于重大资产重组涉及有关问题。1.关于审议程序，经查，时空客与东兴证券于2016年2月3日向中国证监会提交撤回行政许可申请。2月4日，时空客召开第四届董事会第一次会议，审议通过撤回重大资产重组议案，并提交2016年第二次临时股东大会审议。2月23日，时空客召开2016年第二次临时股东大会，审议通过了撤回重大资产重组申请的议案。2月4日，沈峰经时空客2016年第一次临时股东大会被提名为公司董事。上述审议撤回重大资产重组的董事会，沈峰参加并投赞成票；股东大会沈峰参加因其参与重大资产重组的认购而回避表决。时空客与东兴证券先于公司董事会作出决议而向中国证监会申请撤回重大资产重组申请，程序存在瑕疵。2.关于重大资产重组文件财务数据真实性问题，依据现有证据，暂无法认定万征广告财务数据存在虚假，重大资产重组文件亦无法认定为虚假。需要说明的是，因此次重大资产重组以时空客撤回重组申请宣告失败，即便此次重大资产重组文件存在虚假记载、误导性陈述或重大遗漏，但未造成危害后果，属于违反法律行为轻微的情形且及时纠正，根据《行政处罚法》（2009年修改）第二十七条第二款规定，不予行政处罚。

　　（五）关于中介机构的责任。2016年10月26日，被申请人对“时空客”公司及相关人员作出《处罚决定》，在《处罚决定》的论证及作出过程中，行政机关对于相关中介机构是否存在违背法律规定的行为已经进行了审查并予以排除，调查事项已涵盖本次涉及东兴证券的全部举报事项，不在重复处理。接到申请人本次举报后，被申请人对本次针对东兴证券的举报事项亦进行了复查，未发现东兴证券存在其他违法违规行为。1.关于东兴证券是否应承担责任，对于主办券商的勤勉尽责，举报事项发生时的法律、行政法规、部门规章等并无明确规定。东兴证券依据股转公司《全国中小企业股份转让系统主办券商尽职调查工作指引（试行）》《全国中小企业股份转让系统主办券商持续督导工作指引（试行）》开展相关工作，其中，东兴证券在为时空客挂牌出具推荐文件时应当进行尽职调查，时空客挂牌之后进行持续督导。对时空客申请挂牌时的广告资产等事项，东兴证券尽到了合理限度范围内的核查义务。在持续督导阶段，东兴证券对时空客的公司治理、信息披露等工作尽到了主办券商的持续督导职责。东兴证券在时空客重大资产重组过程中，存在未经时空客董事会审议即向中国证监会撤回重组申请的情形。东兴证券在此次撤回申请过程中存在程序瑕疵，但未影响最终结果，也未造成危害后果，即便违法也属于行政处罚法规定的情节轻微且已纠正的行为，达不到处罚标准，也超过了处罚时效。按照2005年修订的《中华人民共和国证券法》，东兴证券系时空客公司挂牌时的主办券商，不是其股票的“保荐人”，不适用该法第十一条“保荐人应当遵守业务规则和行业规范，诚实守信，勤勉尽责，对发行人的申请文件和信息披露资料进行审慎核查，督导发行人规范运作”的规定。因此，处罚主办券商的法律依据不足。综上，调查认为东兴证券虽在时空客撤回重大资产重组过程中存在程序瑕疵，但综合来看已在职责范围之内尽到了勤勉尽责责任。2.关于致同所是否应承担责任。被申请人认为，致同所在开展时空客2015年年报审计过程中，存在对发现公司大股东以他人名义借用公司大额资金的情况，未修订原审计计划，追加必要的内部控制测试程序以评价公司内控的有效性，未实施追加的审计程序以进一步验证大股东巨额占款的可收回风险等问题，被申请人针对上述情况已对致同所采取了行政监管措施。3.关于大成所是否应承担责任。根据《律师事务所从事证券法律业务管理办法》第十四条规定，律师需对与法律相关的业务事项履行法律人士的特别注意义务，对其他事项履行一般注意义务。因此，对于专业范围之内的广告牌资产，律师履行了查验职责，获取了委托制作合同、付款凭证、出租合同、收入凭证等资料，对资产的真实性进行了查验，尽到了相应的责任。至于行政审批文件，经比对原件，与原件一致，因行政机关的公信力，予以确认，不能认定为律师事务所未能勤勉尽责。4.关于众华评估是否应承担责任。根据《资产评估对象法律权属指导意见》（中评协〔2017〕48号）第三条、第五条规定，众华评估在对万征广告进行评估时，万征广告提供了制作合同、付款发票等证据，因广告牌并没有权属登记机关，众华评估亦不可能知道上述桥体广告牌是不是真的存在权属争议，资产评估机构按照市场价格给出250万元的估值符合评估的相关规则。

　　经查，自2019年6月开始，被申请人陆续收到申请人举报材料及补充材料，申请人举报时空客在股转系统挂牌公开转让过程中存在财务造假行为，时空客和东兴证券、大成所、致同所、众华评估在时空客挂牌公开转让及后续信息披露中存在的信息披露违背法律规定的行为。2019年8月5日、2019年8月30日、2020年5月26日、2021年1月22日、2021年7月5日、2021年7月20日，被申请人就时空客挂牌公开转让项目、2014年至2016年年报、半年报信息披露等事项向东兴证券、致同所、大成所、众华评估出具了核查函，东兴证券、致同所、大成所、众华评估出具了书面报告。期间，被申请人约谈了时空客原实际控制人王恩权、东兴证券、致同所、众华评估项目负责人。2021年9月13日，被申请人作出《答复函》，并向申请人送达。

　　另查明，2016年10月24日，被申请人对致同所在负责审计时空客2015年年报工作中存在的问题，作出《关于对致同会计师事务所（特殊普通合伙）采取出具警示函措施的决定》（〔2016〕7号）。2016年10月26日，被申请人作出《处罚决定》认定时空客在2014年10月至2016年5月11日间，存在未按规定披露关联方关联交易的信息披露违法行为，对时空客及相关责任人员作出了行政处罚。

　　2021年2月7日，申请人认为被申请人不作为向本会申请行政复议，2021年5月14日，本会依法书面审查后作出《行政复议决定书》（〔2021〕60号），认为被申请人正在核查中，不存在申请人所述的未履职的违法情形，驳回申请人的行政复议申请。申请人沈峰、费晓红不服提起行政诉讼，北京市西城区人民法院作出（2021）京0102行初492-1号行政裁定书裁定按费晓红撤诉处理，作出（2021）京0102行初492-2号行政判决书驳回沈峰的诉讼请求。

　　本会认为，被申请人收到申请人的举报材料后，就申请人的举报投诉时空客及相关中介机构的事项，及时启动核查程序。关于时空客公开转让或定向发行文件、定期报告中的资产真实性的问题，经查，现有证据不足以认定时空客存在虚构或伪造高速公路单立柱广告牌（高炮）、户外广告牌、桥墩广告牌、公交站牌等资产的情形。关于时空客巨额债务、担保披露的问题，被申请人经核查，王恩权作为时空客实际控制人期间，曾以个人名义进行借款并对部分债务提供了担保，但未以公司名义进行借款。关于时空客披露关联交易的问题，被申请人于2016年10月26日作出《处罚决定》，认定时空客未及时披露与精拓英泰等关联方的关联交易行为，进行了行政处罚。关于时空客虚增资产的问题，被申请人经核查，因缺乏足够的证据，现已无法认定具体的资产及金额，但致同所在2015年度审计时发现了王恩权存在虚增公司资产（与资金占用属于同一行为）的行为，对能认定的部分已认定为王恩权的资金占用，计入其他应收账款，已在时空客《2015年度报告》财务报表中进行了更正，违法行为已经披露，被申请人在《处罚决定》中已对上述行为进行了行政处罚。关于重大资产重组审议情况，时空客2015年第七次临时股东大会将办理重大资产重组相关事宜授权公司董事会全权办理，时空客公司与东兴证券于2016年2月3日向中国证监会提交撤回行政许可申请。2016年2月4日，时空客召开第四届董事会第一次会议，审议通过撤回重大资产重组议案，并提交2016年第二次临时股东大会审议。2016年2月23日，时空客召开2016年第二次临时股东大会，审议通过了撤回重大资产重组申请的议案。时空客与东兴证券先于公司董事会作出决议而向中国证监会申请撤回重大资产重组申请，程序存在瑕疵。关于募集资金的使用，时空客两次定向增发均已完成缴款，不存在虚假情形，但时空客存在提前使用募集资金的情形。关于募集资金的提前使用，股转公司已采取自律管理措施，部分资产的真实性情况已无法核实；申请人举报的上述事项中其他问题，被申请人经调查未发现违法的情形。

　　针对申请人认为东兴证券存在报送、提供的信息和资料有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏，未履行“审慎经营，勤勉尽责，诚实守信”义务的问题，经查，东兴证券为时空客第二次定向增发出具的报告中关于时空客是否提前使用募集资金的描述与事实不符，但该行为属于自律监管范围，股转公司于2017年6月27日对东兴证券作出出具警示函的自律监管措施，被申请人未发现东兴证券存在别的违法违反相关规定的行为。

　　针对申请人认为致同所存在未勤勉尽责，所制作、出具的文件有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏问题，被申请人曾于2016年对致同所在执业过程中发现时空客大股东以他人名义借用公司大额资金的情况，未修订原审计计划，追加必要的内部控制测试程序以评价公司内控的有效性，未实施追加的审计程序以进一步验证大股东巨额占款的可收回风险等行为采取了出具警示函的行政监管措施，被申请人未发现致同所存在其他违法违规行为。

　　针对申请人认为大成所存在未勤勉尽责，所制作、出具的文件有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的问题，经查，大成所在为时空客出具相关法律意见书中的执业行为符合《律师事务所从事证券法律业务监管办法》《律师事务所证券法律业务执业规则》《全国中小企业股份转让系统业务规则（试行）》等要求，被申请人未发现大成所存在违法违规行为。

　　针对申请人认为众华评估存在未勤勉尽责，所制作、出具的文件有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的问题，经查，因时空客公司存在财务及合同资料丢失的情况，关于此部分举报事项中涉及的广告牌真实权属已无法查明，且根据《资产评定估计对象法律权属指导意见》的规定，资产评定估计专业人员不得对资产评估对象的法律权属提供保证。经查，被申请人未发现众华评估存在未勤勉尽责，所制作、出具的文件有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的问题。

　　综上，被申请人收到申请人关于时空客、东兴证券、大成所、致同所、众华评估的举报材料后，就申请人的举报投诉事项及时启动核查程序进行核查，作出《答复函》并告知申请人，被申请人已履行职责。

　　根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，本会决定：驳回申请人的行政复议申请。

　　申请人如不服本复议决定，可在收到本复议决定书之日起15日内向有管辖权的人民法院提起诉讼。